Une stratégie basée sur des engagements présidentiels tenus secrets ne permettra pas de ramener la paix au Kivu : l’approche actuelle doit être réévaluée et élargie afin d’impliquer toutes les communautés locales et préparer l’avenir de la région en instaurant un dialogue transparent, notamment avec les pays voisins.
Au cours de l’été 2008, le Congrès National pour la Défense du Peuple (CNDP), un groupe rebelle congolais, alors dirigé par le général Tutsi Laurent Nkunda et soutenu officieusement par le Rwanda, se retire d’un processus de négociations entamées avec le gouvernement de la République Démocratique du Congo (RDC). Cette nouvelle crise qui éclate dans la province du Nord Kivu déstabilise les autorités congolaises et la mission de maintien de la paix des Nations-unies (alors nommée MONUC). La communauté internationale, préoccupée par les conséquences d’une conquête de Goma, la capitale du Nord Kivu, par le CNDP, multiplie les initiatives pour éviter une escalade de la violence qui pourrait mener à une confrontation entre le Rwanda et la RDC.
En novembre 2008, pour mettre fin à la crise sécuritaire et politique, le Président Kabila tend la main à son adversaire traditionnel, le président rwandais Paul Kagame. Sans recourir aux mécanismes de médiation formels privilégiés par la communauté internationale, les deux chefs d’Etat négocient rapidement un accord dont le contenu demeure secret. L’initiative congolaise surprend la plupart des partenaires internationaux de la région des Grands Lacs. Ces derniers sont cependant soulagés quand les discussions portant sur une intervention multinationale pour stabiliser le Kivu prennent brusquement fin.
Dans le cadre de leur plan de résolution du conflit au Kivu, Kabila et Kagame travaillent dorénavant à la mise en œuvre des engagements bilatéraux. Cela implique deux concessions majeures pour Kabila. Tout d’abord, il s’est engagé à répondre aux exigences politiques du groupe rebelle (CNDP) qui lui a causé le plus de difficultés auprès de sa base électorale par le passé. Deuxièmement, il a accepté de lancer des opérations militaires qui servent davantage les intérêts de ceux qui les conduisent qu’elles n’apportent de réelle protection à la population. La réussite de ce plan, notamment ses composantes politiques et économiques, dépend de la réaction de la population du Kivu vis-à-vis de la redistribution du pouvoir à l’échelon local et de la capacité de l’armée nationale congolaise (FARDC) à atteindre les objectifs militaires fixés par Kinshasa.
Les conditions du rapprochement entre la RDC et le Rwanda ont modifié les rapports de pouvoirs dans les provinces du Nord et du Sud Kivu. Le général Nkunda est arrêté en janvier 2009 et remplacé par Bosco Ntaganda, un présumé criminel de guerre, contre lequel la Cour Pénale Internationale a émis un mandat d’arrêt en 2006. Le CNDP, à l’origine fondé pour défendre les intérêts de la communauté Tutsi, est intégré dans l’armée nationale et en devient une composante importante. Son cahier des charges politiques est au centre d’un accord passé entre le gouvernement congolais et les groupes armés du Kivu. La nouvelle influence acquise par le CNDP inquiète les dirigeants des autres communautés qui craignent que cela les desserve lors des élections générales prévues pour 2011-2012.
Les limites de l’approche politico-militaire actuelle sont atteintes. Malgré trois opérations successives menées par l’armée congolaise, la situation humanitaire se détériore au Kivu et les actes d’extrême violence se multiplient. Les femmes, ainsi que les jeunes filles, subissent les conséquences de l’impunité générale et de l’environnement hautement militarisé dans lequel la pratique du viol est endémique. La population est à la fois victime des campagnes de représailles menées par les rebelles et des violations impunies des droits humains commises par les soldats congolais.
Le groupe rebelle Hutu rwandais, les Forces Démocratiques de Libération du Rwanda (FDLR), résistent aux campagnes de désarmement forcé, en concluant des alliances avec les milices congolaises qui refusent d’être intégrées dans l’armée nationale. Les FDLR ont été chassées de nombreux sites miniers dont ils avaient le contrôle, cependant ces derniers n’ont toujours pas été placés sous le contrôle d’une autorité légitime. Les dissidents rwandais, ougandais et burundais recherchent activement des soutiens au Kivu et tentent de créer des coalitions armées transfrontalières. En retour, les signes d’interférences régionales dans les affaires du Kivu se multiplient.
L’intégration rapide d’anciens rebelles, dont certains présumés criminels de guerre, au sein de l’armée nationale et leur participation à des opérations militaires mal planifiées, n’ont pas contribué à résoudre les conflits dans l’est du Congo. Les efforts déployés par les Nations Unies à travers la mise en œuvre d’une nouvelle politique de conditionnalité liée au soutien des casques bleus n’ont pas influé sur le comportement des troupes congolaises. La crédibilité de la MONUC – rebaptisée MONUSCO en juillet 2010 – a été sérieusement entamée par son incapacité à protéger efficacement les civils.
Pendant ce temps, les luttes pour le pouvoir au niveau local ont compromis encore davantage le rétablissement d’un Etat de droit dans les Kivus. Les conflits fonciers et les tensions intercommunautaires se sont multipliés, exacerbés par des cycles répétés de déplacements de population. Des contradictions subsistent toujours entre le droit coutumier et le droit moderne et, ce faisant, les chefs traditionnels s’opposent à des autorités administratives cherchant à mettre en œuvre le programme du CNDP. Les institutions politiques provinciales se déchirent sur fond d’accusations de corruption, entraînant une crise de la gouvernance locale. En dépit de l’intensification des échanges commerciaux dans les grandes villes frontalières et de la relance des institutions économiques régionales, un développement économique de long terme reste incertain.
Combinés, ces facteurs augmentent le risque de désintégration de l’armée nationale, d’affrontements intercommunautaires et de déstabilisation régionale par l’interférence d’acteurs étrangers. Si l’approche actuelle n’est pas révisée et élargie pour y inclure toutes les communautés de manière transparente et si un nouvel élan international n’est pas insufflé, la population continuera à porter le poids de l’échec des tentatives visant à établir la souveraineté de l’Etat aux Kivus.
RECOMMANDATIONS
Au gouvernement congolais, à la MONUSCO et aux partenaires internationaux de la RDC :
1. Suspendre les opérations militaires offensives au Kivu en attendant le déploiement de bataillons formés par les Etats-Unis, la Chine, la Belgique, l’Afrique du Sud et l’Angola, et :
a) déployer ces bataillons congolais, dans un premier temps, dans les territoires de Masisi et Rutshuru au Nord Kivu afin d’assurer la sécurité de la population, tandis que l’accord du 23 mars 2009 entre le gouvernement congolais et les groupes armés congolais est pleinement mis en œuvre ; et exercer des pressions militaires sur les FDLR au Nord et au Sud Kivu grâce au suivi et au soutien de ces bataillons par les partenaires internationaux ;
b) focaliser immédiatement les moyens militaires de la MONUSCO sur la protection des populations, y compris par le maintien de capacités aéroportés de soutien et de déploiement rapide ainsi que d’équipes conjointes de protection ; aider l’armée nationale à contrôler les territoires abandonnés par les FDLR ; et regagner la confiance de la population congolaise en s’assurant que les règles d’engagement soient activement mises en œuvre et en poursuivant les efforts pour arrêter Bosco Ntaganda ; et
c) lancer une opération d’intégration repensée, combinée avec un nouveau programme de désarmement, de démobilisation et de réintégration (DDR) sous contrôle international afin de traiter le cas de tous les soldats ayant rejoint l’armée nationale à un certain point depuis janvier 2008, dont les ex-CNDP et les rebelles congolais dorénavant associés aux FDLR ; et commencer à réduire les troupes présentes au Kivu de 60 000 à 21 000 soldats conformément au plan gouvernemental de réforme de l’armée de janvier 2010.
Au Gouvernement congolais et au CNDP :
2. Mettre en œuvre l’accord du 23 mars, notamment en:
a) renouvelant le mandat du Comité National de Sécurité (CNS) qui a expiré en mai 2010, de sorte que les partenaires internationaux puissent soutenir et suivre les activités du CNS en rendant compte régulièrement de la mise en œuvre des engagements pris par chaque partie ; et reprendre les discussions sur la reconnaissance des grades des officiers des autres groupes armés qui ont intégré les FARDC ;
b) nommant des personnalités CNDP dans les institutions provinciales du Nord Kivu en échange du démantèlement effectif des structures administratives et fiscales parallèles du CNDP, sous la surveillance de la MONUSCO qui rendra compte au CNS; et en arrêtant Bosco.
c) confiant aux bataillons de l’armée nationale formés par les partenaires étrangers et la MONUSCO, la responsabilité d’assurer la sécurité dans les territoires de Masisi et Rutshuru ;
d) engageant les troupes qui ont participé à l’opération “Amani Leo” à adhérer au nouveau programme DDR, de telle sorte que tous les combattants ex-CNDP soient complètement intégrés dans l’armée nationale ou la police, ou réinsérés dans la vie civile ; et
e) prenant l’engagement de ne pas s’impliquer dans les activités politiques et militaires de dissidents étranger, dont celles du général rwandais Faustin Kayumba Nyamwasa.
Aux Gouvernements Congolais, Rwandais et Ougandais et au Haut Commissariat pour les réfugiés des Nations Unies (UNHCR):
3. Superviser et assurer un environnement stable pour le retour des réfugiés au Kivu, notamment en :
a) procédant, en partenariat avec le UNHCR, à un recensement des réfugiés sans-papiers qui sont retournés au Kivu depuis l’été 2009 ; en entamant un processus de vérification de leur nationalité et en distribuant, sur cette base, des cartes d’électeurs avant les élections ; et en relançant le mécanisme de vérification conjoint RDC-Rwanda-Ouganda afin de contenir l’immigration clandestine dans les Kivus ; et
b) commençant le rapatriement des réfugiés du Rwanda et de l’Ouganda selon les conditions du UNHCR, y compris concernant les retours volontaires et la sécurité des zones de retour; les comités locaux permanents de conciliation devraient décider, sur la base de critères clairs, si les conditions de sécurité sont réunies pour autoriser ces retours ; les zones considérées par la MONUSCO comme étant sous contrôle d’une administration parallèle ne devraient pas faire partie des zones de retours potentielles.
Au Gouvernement Congolais :
4. Renforcer les capacités des institutions afin de favoriser la réconciliation intercommunautaire et la gestion des différends, notamment en :
a) développant des compétences pour gérer les conflits fonciers, incluant la création d’une commission en charge d’examiner les titres fonciers; en renforçant Starec - l’organisation gouvernementale congolaise en charge des programmes de stabilisation - pour qu’il devienne un mécanisme permanent de résolution des conflits ; en mettant en œuvre les résolutions sur la paix et la sécurité de la conférence de Goma de 2008 ; en consacrant des ressources adéquates et en enrôlant du personnel supplémentaire par le biais d’un processus de recrutement transparent ;
b) renforçant les pouvoirs des institutions provinciales en leur conférant les ressources et l’autorité nécessaires pour répondre aux besoins locaux ; et en créant un cadre légal et administratif qui permette de traiter les questions de la représentation politique des minorités ethniques ainsi que les incohérences entre les droits coutumier et moderne, et en
c) organisant la tenue d’une table ronde avec les communautés locales, les autorités provinciales et les dirigeants nationaux afin de définir des règles claires concernant l’attribution des postes au sein de l’administration provinciale ; en établissant un processus consensuel pour éloigner les communautés locales des groupes armés ; et en adoptant un code de conduite portant sur l’exercice des activités politiques au Kivu.
Aux présidents Congolais, Rwandais, Ougandais et Burundais:
5. Organiser un sommet extraordinaire de la Communauté Economique des Pays des Grands Lacs (CEPGL) pour :
a) Entamer, sous la présidence de la Banque Africaine de Développement (BAD), des discussions politiques au niveau des chefs d’Etats sur les questions économiques, foncières et de mouvements de population, et ce dans l’objectif de créer une vision commune mutuellement bénéfique pour l’avenir de la région des Grands Lacs ;
b) Travailler de concert pour analyser ensemble l’histoire traumatique de la région, de manière à favoriser la réconciliation entre les Congolais et les Rwandais ; et
c) Prendre l’engagement de ne pas interférer dans les efforts légitimes de consolidation de l’Etat à l’est du Congo.
